Четыре проблемы ШОС в свете вопроса о расширении организации

« Назад

Четыре проблемы ШОС в свете вопроса о расширении организации 05.09.2016 11:16

Одна из основных проблем ШОС – вопрос расширения. Традиционно он рассматривается с позиций практической политики. Но по мере затягивания этого спора о расширении состава государств-членов в нём возникает все большая глубина. В дискуссии о расширении проявляется своеобразная политическая культура ШОС, а также известный на примере других организаций вопрос о «разноуровневости» при расширении состава участников. Но главное, в рамках споров о расширении начинает оформляться вопрос о будущем организации – будущем глобальном (как его видит Россия) или будущем региональном (как его видит Китай).

 

ШОС, таким образом, стоит перед одним из важнейших противоречий современного мира: коллизией трендов глобализации и регионализации. Пока дебаты об этих трендах и их соотношении идут на уровне политических, экономических и социальных наук, ШОС сталкивается с необходимостью нахождения практического выборы в пользу одного из трендов либо нахождения модальности их сочетания при определении приоритетов своей работы. Статья переформулирует проблему расширения из вопроса практической политики в вопрос обретения баланса между трендами глобализации и регионализации в дальнейшей стратегии ШОС, что позволит на практическом уровне согласовать основные интересы России  и Китая в Евразии.

 

В Декларации саммита ШОС, проходившего в 2015 г. в Уфе (Россия), говорится: "Они (государства-члены) с удовлетворением констатируют принятие решения о  начале  процедуры приема Индии и Пакистана в ШОС". Однако дискуссия о сроках реализации этого решения продолжается; временами она даже возвращается к рассуждениям о целесообразности принятия Индии и Пакистана в ШОС. Причем, споры по этому поводу выходят за рамки дебатов только в категориях практической политики - они начинают затрагивать более общие вопросы роли ШОС в настоящем и перспектив её развития в будущем. Тем самым вопрос расширения ШОС становится интересным не только с точки зрения практической политики, но и с научно-исследовательской. В ходе многолетних дискуссий о расширении выявились четыре проблемы ШОС: проблема политической культуры ШОС и применения принципа консенсуса, проблема многообразия форматов участия в ШОС и сохранения монолитности Организации, проблема трактовки принципа открытости, проблема мирополитической роли ШОС – глобальная или региональная Организация?

 

Нам представляется, что вопрос о расширении стал тем фокусом, в котором собраны многие неписаные правила и специфические механизмы принятия решений в ШОС, очень часто скрытые от взгляда стороннего наблюдателя. Выяснение роли этих "скрытых пружин" позволит лучше понять, почему ШОС является именно такой, действует именно таким образом, и что отличает ее от других международных организаций.

 

При подготовке этой статьи авторы использовали не только официальные документы и научные публикации, но и результаты интервью с экспертами из государств-членов ШОС, Индии и Пакистана, а также мате- риалы конференций, в которых принимали участие в 2015-2016 гг. Эти мероприятия, как правило, проходили по правилам Chatham House, что позволяет использовать высказанные  мнения без разглашения  авторства.

 

 

Политическая  культура  ШОС:

как должен работать принцип консенсуса?

 

Ставя под сомнение целесообразность принятия Индии и Пакистана в ШОС и споря по этому поводу, прежде всего, с российскими экспертами, китайские специалисты подходят вплотную к очень тонкому вопросу: как понимать и применять принцип консенсуса в ШОС? Консенсус  до сих пор понимался широко – как принятие решений на основе общего согласия.

 

В Хартии ШОС записано, что "решения в органах ШОС принимаются путём согласования без проведения голосования". При этом частью "политической культуры" ШОС стал восточный подход к выражению отрицательной позиции. Ситуация неоднократно описана в литературе по особенностям переговоров с азиатскими партнёрами, которые в случае несогласия не говорят "нет", а предпочитают нечёткие и неопределенно положительные выражения с трудноуловимым негативным скрытым смыслом.

 

В ШОС жёсткого отрицания стараются избегать, также как и острых, споров, которые могут потребовать его применения. Хотя Хартия ШОС предусматривает, что государство-член ШОС может изложить свою точку зрения по отдельным аспектам или конкретным вопросам принимаемых решений, однако практически никогда разногласия, даже если они есть, не выносятся в публичное поле.

 

Считается, что такая политическая культура помогает сохранять дух согласия. Но можно ли продвигать в повестке дня ШОС вопрос, по которому нет общего согласия? Сложилась практика, что в повестку дня ШОС такой вопрос может вноситься. Как заявил по этому поводу в одном из интервью министр иностранных дел России С.В.Лавров: "Да, необ- ходим консенсус, но обсуждение должно как-то начаться». Возникает достаточно сложная ситуация: если вопрос, по которому нет общего согласия, попадает в повестку дня ШОС, то насколько несогласная страна может его жёстко блокировать?

 

Пока баланс между тем, чтобы ставить вопрос в повестку дня ШОС даже без общего согласия по нему, и тем, чтобы не говорить жёсткое «нет», достигается просто: вопрос, по которому нет консенсуса, может находиться в повестке дня организации очень долго. Причём принятие каких-то документов с упоминанием спорного вопроса, даже в виде деклараций о намерении, не означает практического продвижения в его решении. Другими словами, вопрос, по которому нет консенсуса, можно ставить в повестку дня, но он должен в ней оставаться неопределенно долго, до тех пор,  пока не возникнет общего согласия.

 

В истории ШОС уже есть такой опыт. Это вопрос о Банке ШОС, идею которого продвигает Китай. Этот вопрос находится в повестке дня организации с 2010 г, а последние три года присутствует в итоговых декларациях ежегодных саммитов.

                                                                                                                                

Впервые он попал в Декларацию саммита ШОС в Бишкеке в 2013 г. с такой формулировкой: «Главы государств отметили важность проводимой работы по изучению вопросов создания Фонда развития (Специального счёта) ШОС и Банка развития ШОС и поручили продолжить усилия в целях его скорого завершения». Дословно эту же формулировку повторили год спустя в Декларации саммита в Душанбе в 2014 г. Формулировка Декларации саммита в Уфе 2015 г. стала даже более определенной: «Государства-члены продолжат работу над созданием Фонда развития (Специального счёта) ШОС и Банка  развития ШОС с целью стимулирования торговых и инвестиционных связей в регионе». Из этой формулировки может показаться, что из фазы изучения вопрос перешел в стадию реализации. Но реальное положение дел таково, что движения в направлении создания Банка ШОС нет, так как по этому вопросу нет консенсуса (Россия сомневалась в целесообразности его создания, предложив преобразовать Евразийский банка развития (ЕАБР) в Банк ШОС, однако понимания не нашла). Формально же вопрос продолжает оставаться в повестке дня Организации.

На примере вопроса о Банке ШОС можно говорить о том, что в организации сложилась практика, о которой было сказано выше: вопрос, по которому нет консенсуса, может попадать в повестку дня, но не может быть окончательно решён.

Создается впечатление, что китайская сторона понимала Уфимскую декларацию 2015 г., предусматривавшую начало процедуры принятия Индии и Пакистана, не как начало пути  с точно известным результатом, а как попадание в повестку дня вопроса, по которому нет консенсуса, без чего не может быть окончательного решения.

По процедурным моментам можно проводить аналогию между вопросами по Банку ШОС и расширением, но все-таки понятно, что это очень разные вопросы. И тут возникает тонкий момент, отчасти психологический и имеющий отношение к политической культуре ШОС.

Не только большинство членов ШОС поняли Уфимскую декларацию так, что вопрос о придании Индии и Пакистану статуса членов, по сути, решён, а по времени займет не больше, чем необходимо для выполнения формальных процедур - так поняли сами Индия и Пакистан, да и все мировое сообщество, заинтересованно наблюдающее за пополнением ШОС. Если вопрос расширения ШОС повторит судьбу Банка ШОС, то для всего мира это будет выглядеть как подрыв авторитета Организации в региональных и мировых делах, того самого авторитета, которым все участники организации, в том числе и Китай, так гордятся.

В результате Китай оказывается в ситуации, когда ему нужно либо говорить жёсткое "нет", блокируя вопрос, либо смириться с тем, что расширение будет осуществляться вперед без его согласия. Как представляется, Китай чувствует себя некомфортно в такой ситуации. Китайским экспертам представляется несправедливым и нетоварищеским то, что дипломатической игрой на таких тонких моментах вопрос о расширении ШОС продвигается вперед.

Игорь Денисов, Иван Сафранчук, МГИМО (университет) МИД России

Источник